AML Package – Partie 3 : Analyse synthétique du règlement instituant l’ALBC

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Contexte

 

L’Union européenne a adopté le 31 mai 2024 un ensemble de textes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) : le package LCB-FT (AML Package). RegSharp vous propose, dans cette troisième et dernière partie, une analyse synthétique du règlement instituant l’ALBC (AMLA).

 

I. Les raisons de la création de l’ALBC

Il convient de constater que les raisons de la mise en place de l’ALBC sont multiples.  

a) Un cadre insuffisamment protecteur

Le législateur européen a jugé que le cadre financier de l’Union européenne n’était pas suffisamment protégé pour garantir des transactions légitimes de manière adéquate.

L’Autorité bancaire européenne (l’ABE) a constaté qu’il était difficile pour une autorité d’agir pour empêcher un établissement de procéder au paiement d’un client, même s’il existe des éléments laissant penser que cet établissement défaillant a été créé pour faciliter le blanchiment de capitaux.  En d’autres termes, il peut arriver que les autorités ne puissent pas bloquer des transactions suspectes sans une condamnation ou une accusation formelle même s’il y a de fortes indications de blanchiment d’argent. Cela crée une faille dans le système, permettant potentiellement à des activités illégales de se poursuivre pendant les procédures judiciaires.

b) Un manque de coopération entre les superviseurs nationaux 

De plus, en l’absence de lien explicite entre la surveillance des flux et des comportements d’une part, et les risques de blanchiment de capitaux et financement du terrorisme (BC-FT) d’autre part, les superviseurs ne prennent pas systématiquement en compte les préoccupations en matière de BC-FT et n’agissent pas de manière rapide et efficace sur ces risques.

Par exemple, le scandale Danske Bank illustre l’absence de coopération entre les autorités nationales. Il s’agissait d’une affaire de blanchiment impliquant la filiale estonienne de Danske Bank. Entre 2007 et 2015, cette filiale a traité des transactions suspectes d’une valeur de 200 milliards d’euros pour des clients non-résidents. Le manque de coopération entre les superviseurs danois et estonien dans cette affaire a été révélé dans une série de déclarations publiques des deux autorités. Cela a affecté leur capacité à intervenir pour remédier aux défaillances de la banque. Malgré les mesures réglementaires prises depuis 2015, les remèdes imposés ne se sont pas avérés suffisants et le superviseur estonien en matière de LCB-FT a dû ordonner à la banque de mettre un terme à ses activités en Estonie  en 2019.

c) Des disparités dans les sanctions et les pouvoirs des autorités nationales

Également, il n’est pas évident qu’une sanction préalable pour des violations en matière de LCB-FT ou qu’une décision finale de l’autorité de contrôle identifiant des violations en la matière puisse constituer une raison de retirer l’agrément d’un établissement financier. Sans compter que les pouvoirs des différentes autorités nationales de surveillance de la LCB-FT varient considérablement d’un État membre à un autre. Par exemple, la Banque d’Italie a le pouvoir de prononcer différentes sanctions administratives mais aussi de prononcer à l’encontre des personnes physiques des sanctions plus sévères que celles prévues par la directive LCB-FT lorsque l’avantage perçu de l’infraction est plus élevé que l’amende prévue, dans la limite de deux fois le montant de l’avantage obtenu. En revanche, l’Estonie a décidé d’alourdir les sanctions administratives pouvant être prononcées par son superviseur financier car elles étaient jugées trop faibles.

d) Une exclusion financière due à une application trop stricte des règles

En outre, l’ABE a également constaté que certains clients avaient des difficultés à avoir accès à un compte de paiement doté de fonctionnalités de base en raison d’une focalisation importante sur le respect des exigences d’identification et de vérification des clients. Ce constat met en lumière le défi de trouver un équilibre entre la nécessité de prévenir le blanchiment d’argent et celle de garantir l’accès aux services financiers de base pour tous les citoyens. L’application stricte des règles d’identification et de vérification des clients, bien qu’importante pour la LCB-FT, peut avoir l’effet indésirable d’exclure certaines personnes du système bancaire, en particulier les personnes vulnérables susceptibles d’être affectées par ces restrictions, car elles peuvent avoir des difficultés à fournir les documents d’identification standard requis.

e) Une absence d’harmonisation

Par ailleurs, le cadre actuel de la LCB-FT au sein de l’Union européenne repose sur la mise en œuvre de mesures au niveau national par chaque État membre, ce qui peut mener à un manque d’harmonisation au niveau des exigences et obligations en matière de LCB-FT ainsi qu’à des lacunes.

Par conséquent, le législateur européen a jugé nécessaire la création d’une agence européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme afin de mieux faire respecter le cadre réglementaire européen. Il s’agira d’une pièce maîtresse d’un système intégré de surveillance de la LCB-FT, composée de l’ALBC elle-même ainsi que des autorités nationales dotées d’un mandat de surveillance de la LCB-FT garantissant leur soutien mutuel et leur coopération.

L’ALBC pourra notamment assurer une harmonisation et la cohérence des règles dans les différents États membres de l’UE, ce qui sera bienvenu pour les entités assujetties opérant dans plusieurs États membres car leurs activités seront ainsi soumises aux mêmes règles. Elle pourra également veiller à la coordination de l’activité des superviseurs nationaux de la LCB-FT.

Néanmoins, un effort de coordination entre l’ALBC et l’ABE devra être effectué car certaines compétences de base de cette dernière seront progressivement transférées à l’ALBC .

II. L’organisation de l’ALBC

L’ALBC est déjà créée juridiquement mais il s’agit encore d’une coquille vide. De grosses vagues de recrutement (LCB-FT, juridique, tech, business) interviendront en décembre/janvier prochains.

a) La composition de l’ALBC

La gouvernance de l’ALBC est un sujet qui fait l’objet de réflexions approfondies. Une partie de cette structure de gouvernance est déjà prévue dans le règlement établissant l’ALBC, mais il reste encore à la traduire concrètement en termes d’organigramme et de processus décisionnel. Plusieurs projets ont d’ores et déjà été esquissés afin que le futur président de l’autorité, qui devrait être nommé en décembre ou janvier, dispose d’un menu d’actions dès son entrée en fonction. Par ailleurs, les autorités nationales compétentes de chaque État membre ont la responsabilité de désigner leurs représentants officiels au sein des deux conseils qui constitueront la structure de gouvernance de l’autorité. Cette étape est cruciale pour assurer une représentation équilibrée de tous les États membres dans le processus décisionnel de l’ALBC.

Au regard de la diversité des missions confiées à l’ALBC dans le domaine de la surveillance et celui des cellules de renseignement financier, les décisions ne peuvent pas être prises par un seul et même organe directeur, comme c’est souvent le cas dans les agences décentralisées.

Ainsi, L’ALBC sera composée de plusieurs organes avec :

  • le Conseil général qui pourra se réunir selon deux compositions différentes :  une dédiée aux  cellules de renseignement financier (CRF) et une autre à la surveillance. Dans sa composition concernant les CRF, il sera constitué des responsables des CRF des différents Étatss membres. Il pourra adopter des actes de portée générale tels que les projets de normes techniques de réglementation (RTS), les orientations, les recommandations, et les avis concernant les CRF. Cette composition du Conseil général sera épaulée par un comité permanent qui contribuera à ses travaux. Le président de l’ALBC présidera les réunions du Conseil général et disposera d’un droit de vote quand les décisions doivent être prises à la majorité simple. Dans sa composition concernant la surveillance, le Conseil général sera constitué des responsables des autorités nationales de surveillance de la LCB-FT qui surveillent les assujettis financiers et non financiers. Chaque État membre disposera d’un représentant au sein de cette composition qui pourra voter. Les responsables des autorités nationales de surveillance de la LCB-FT devront désigner des représentants permanents qui pourront également voter.

Parmi les membres du Conseil général, il y aura également des personnes issues de la Commission européenne qui n’auront pas de droit de vote mais aussi d’autres observateurs qui ne pourront pas voter mais qui varient en fonction de la composition du Conseil général. Pour la composition concernant les CRF, ces observateurs seront des représentants de l’OLAF, d’Europol, d’Eurojust et du Parquet européen. Pour la composition concernant la surveillance, les représentants seront désignés par le conseil de surveillance de la BCE, de l’ABE, de l’AEAPP et de l’AEMF . 

  • le Conseil exécutif qui sera l’organe directeur de l’ALBC. Il sera composé du président de l’ALBC et de 5 membres dont un vice-président. Ils seront nommés par le Parlement européen et le Conseil de l’UE sur proposition du Conseil général de l’ALBC. Le Conseil exécutif sera chargé de la planification et de l’exécution de toutes les missions de l’ALBC, sauf lorsque certaines décisions sont explicitement confiées au Conseil général. Il devra également prendre des décisions administratives et budgétaires pour l’ALBC mais aussi des décisions portant sur la surveillance directe des entités assujetties aux exigences de la LCB-FT qui seront sélectionnées. Ses décisions seront contraignantes mais le représentant du superviseur national de l’État où est située l’entité assujettie surveillée pourra assister aux délibérations de l’ALBC le cas échéant. Ses décisions seront prises à la majorité simple et, en cas d’égalité des voix, le président de l’ALBC disposera d’une voix prépondérante.

b) Ressources humaines

En ce qui concerne les ressources humaines, l’AMLA se fixe pour objectif de recruter environ 430 employés d’ici 2027, date à laquelle elle sera entièrement opérationnelle. Cela se fera progressivement : il est attendu 120 personnes en 2025, 233 en 2026, et 432 en 2027. L’AMLA adoptera une approche globale pour attirer les candidats, en prenant en compte non seulement les profils de carrière et les conditions de travail, mais aussi des aspects comme l’accueil des familles et l’accès aux écoles. Les types de profils recrutés sont décrits ci-dessous : 

  • Agents temporaires :

Recrutement inter-agences, accessible uniquement au personnel travaillant dans les agences et les entreprises communes. Le recrutement peut se limiter à des entretiens, avec la possibilité de tests écrits si nécessaire.

Recrutement externe avec une procédure complète, incluant une publication sur les réseaux sociaux et le site web de l’ALBC, ainsi que des tests écrits et des entretiens.

  • Agents contractuels

Utilisation de l’outil de sélection des agents contractuels EPSO (CAST) et d’entretiens. L’EPSO est l’Office européen de sélection du personnel, il s’agit de l’organisme chargé de sélectionner le personnel pour les institutions et agences de l’Union européenne. L’EPSO organise des concours ouverts pour recruter des fonctionnaires permanents et des tests de sélection pour les agents contractuels. CAST (Contract Agent Selection Tool) est un outil de sélection spécifique pour les agents contractuels, géré par EPSO. Il s’agit d’une base de données de candidats présélectionnés pour des postes d’agents contractuels. Le processus CAST permet aux candidats de passer des tests de présélection et, s’ils réussissent, d’être inclus dans une base de données à partir de laquelle les institutions de l’UE peuvent recruter pour des postes spécifiques. Cela offre un mécanisme flexible et continu de candidature et de sélection et permet de pourvoir rapidement des postes à partir d’un vivier de candidats présélectionnés.

 

  • Experts nationaux détachés (END) :

Il s’agit de professionnels mis à disposition par leurs États membres respectifs pour travailler au sein de l’ALBC. Ces experts bénéficieront d’indemnités complémentaires versées par l’ALBC en plus de leur rémunération nationale. Le processus de recrutement des END est facilité par les représentations permanentes des États membres, qui servent de canal d’information entre l’ALBC et les candidats potentiels. La sélection des END se fera principalement par le biais d’entretiens oraux, permettant d’évaluer leurs compétences et leur adéquation aux besoins de l’autorité. Pour la phase de démarrage de l’autorité, l’ALBC envisage la possibilité d’accueillir des END « gratuits », c’est-à-dire entièrement pris en charge par leurs États membres d’origine, afin de faciliter la mise en place rapide de l’organisation tout en maîtrisant les coûts initiaux.

Cette stratégie de recrutement diversifiée vise à attirer une variété de profils et d’expertises, tout en offrant différentes options de carrière au sein de l’AMLA. L’approche intégrée, prenant en compte les aspects professionnels et personnels, devrait contribuer à rendre l’AMLA attractive pour les candidats potentiels.

c) La mise en place de l’ALBC

Plusieurs villes européennes se sont portées candidates afin d’accueillir cette nouvelle autorité, à l’instar de Paris, dont le dossier a été présenté par le ministre de l’économie français. Néanmoins, et le lecteur nous excusera de paraître trop chauvin, la candidature de Paris n’a pas été retenue malgré le fait que plusieurs institutions importantes (comme l’AEMF, l’ABE, l’OCDE ou encore le GAFI) y sont présentes. C’est donc à Francfort, en Allemagne, que l’ALBC aura son siège. Il est à noter que c’est dans cette même ville que la BCE a son siège. Cette proximité géographique facilitera la coordination et la coopération entre l’AMLA et la BCE. Francfort est un centre financier majeur en Europe, cette concentration d’expertise financière peut être bénéfique pour l’AMLA. De plus, géographiquement, Francfort est bien située pour faciliter les déplacements et les communications avec d’autres capitales européennes.

L’ALBC est responsable devant le Parlement européen et le Conseil de l’UE de l’exécution de ses missions et de la mise en œuvre du règlement instituant l’ALBC. Elle devra rédiger un rapport annuel au Parlement, au Conseil de l’Union européenne ainsi qu’à la Commission européenne.

C’est d’ailleurs à la Commission européenne qu’incombe la responsabilité de la mise en place et du fonctionnement initial de l’ALBC jusqu’au 31 décembre 2025. Il est à noter que le règlement sera applicable dès le 1er juillet 2025, date à partir de laquelle l’ALBC devra exécuter la plupart de ses missions et pouvoirs, mais la surveillance directe des entités assujetties sélectionnées devrait commencer à partir de 2028. Cela devrait lui laisser suffisamment de temps pour établir son siège à Francfort.

d) Le budget de l’ALBC

Pour garantir le bon fonctionnement de l’ALBC, le financement devrait provenir à la fois de redevances perçues auprès de certaines entités assujetties et de fonds provenant du budget de l’UE. La contribution provenant du budget de l’UE doit être décidée par l’autorité budgétaire de l’UE dans le cadre de la procédure budgétaire. L’ALBC devrait soumettre à la Commission un état prévisionnel. 

S’agissant des redevances, l’ALBC percevra une redevance annuelle de surveillance auprès de toutes les entités assujetties sélectionnées (cf. infra §3) et auprès des entités assujetties non sélectionnées qui remplissent certains critères. Ces redevances devront couvrir l’intégralité des dépenses engagées par l’ALBC pour ses missions de surveillance et ne pourront excéder les dépenses liées à ces missions. La redevance de surveillance annuelle pour une année civile donnée est calculée sur la base des dépenses liées à la surveillance directe et indirecte des assujettis soumis à redevance pour cette même année. L’ALBC pourra en outre exiger des avances de paiement fondées sur une estimation raisonnable, sous réserve de se mettre en rapport avec l’autorité nationale concernée pour garantir l’efficacité de la surveillance eu égard aux coûts.

A ce titre, il est attendu que le financement de l’ALBC se déroule en deux phases distinctes.

  • Dans un premier temps, durant la période de création et de mise en place de l’agence, estimée à environ cinq ans, l’AMLA devrait bénéficier d’une provision régulière provenant du budget de l’UE. Cette allocation annuelle devrait avoisiner les 90 millions d’euros. Cette phase initiale, s’étendant probablement de 2024 à 2028, permettra à l’agence de s’établir et de devenir pleinement opérationnelle ; 
  • À partir de 2029, l’ALBC entrera dans sa phase opérationnelle et son mode de financement évoluera. L’agence passera alors à un modèle d’autofinancement, où son budget proviendra directement des contributions des entités qu’elle supervise. Cette transition vers l’autofinancement vise à assurer l’indépendance financière de l’AMLA tout en impliquant les acteurs du secteur dans son fonctionnement.

 

III. Les pouvoirs de l’ALBC

 

a) La surveillance directe & indirecte

Le législateur européen a prévu de confier de nombreux pouvoirs à l’ALBC parmi lesquels un pouvoir de surveillance directe d’un certain nombre d’entités assujetties sélectionnées du secteur financier, il pourra même s’agir de prestataires de services sur crypto-actifs (PSCA). L’ALBC devra veiller au respect des exigences et obligations de la LCB-FT notamment par les entités surveillées.

Ces entités seront au nombre de 40 et la surveillance directe commencera à partir de 2028. Deux type d’entités feront ainsi l’objet de cette surveillance : 

  • Les établissements de crédit et les établissements financiers transfrontières à haut risque, ayant une activité dans un grand nombre d’États. Concernant les entités assujetties du secteur financier, elles devront être présentes dans au moins six États, l’intérêt principal de cette condition étant d’éviter une surveillance fragmentée entre les États membres. Le nombre de pays européens où l’entité est active sera un critère déterminant. L’importance des activités transfrontalières sera  également un élément clé dans la décision de supervision directe ; 
  • Les entités dont les violations substantielles des exigences applicables ne sont pas rapidement ou suffisamment bien traitées par le superviseur national. L’ALBC ou les superviseurs financiers pourront donc demander, en justifiant suffisamment, un transfert de la surveillance du niveau national au niveau de l’UE et ces demandes seront étudiées par la Commission européenne.

Concernant les établissements de crédit et des établissements financiers transfrontières à haut risque, ils seront évalués tous les trois ans, sur la base de critères objectifs (sur leurs activités transfrontières) et de critères liés à leur profil de risque de BC-FT. L’évaluation s’appuiera sur les données qui seront fournies par les superviseurs nationaux mais une norme technique d’exécution doit préciser les rôles respectifs de l’ALBC et des superviseurs nationaux dans le cadre de ce processus d’évaluation. Les établissements placés sous la surveillance directe de l’ALBC le seront pendant trois ans, même si l’un des critères de sélection cesse d’être rempli pendant cette période.

L’objectif principal de cette supervision est d’assurer que les entités les plus exposées au risque de blanchiment de capitaux soient directement soutenues par l’ALBC dans le renforcement de leurs systèmes de contrôle interne, afin d’éviter que leurs activités ne soient utilisées à des fins criminelles.

Hormis les entités sélectionnées pour faire l’objet d’une surveillance directe par l’ALBC, les autres entités assujetties aux obligations de LCB-FT resteront sous la surveillance des superviseurs nationaux et l’ALBC aura un pouvoir de surveillance indirecte. À ce titre, elle aura les pouvoirs suivants :

  • Procéder à des évaluations de l’état de la convergence en matière de surveillance ;
  • Publier des rapports exposant ses conclusions ;
  • Adopter des mesures de suivi prenant la forme d’orientations et de recommandations, y compris des recommandations individuelles à l’intention des superviseurs nationaux (contenant notamment des suggestions de mesures de suivi spécifique que le superviseur national devra mettre en œuvre).

Néanmoins, il est à noter que certains superviseurs nationaux sont réputés pour leur « entêtement » à créer des règles ex nihilo, allant parfois au-delà de ce que les textes légaux prévoient dans une volonté de renforcer leur pouvoir à l’égard des assujettis, d’autant plus que les superviseurs nationaux vont perdre un peu de leur autonomie.

Cette surveillance directe a des inconvénients comme des avantages potentiels. En effet, les superviseurs nationaux de la LCB-FT seront déchargés de la surveillance des entités sélectionnées pour une surveillance directe au niveau de l’UE. Cela pourrait avoir un impact négatif sur la réputation des entités sélectionnées pour la surveillance directe car elles risqueraient d’être considérées comme ayant un risque élevé de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme par les autres acteurs du marché. Bien que cette inquiétude est fondée, le risque pour la réputation des entités surveillées doit être nuancé car il faut prendre en considérant qu’elles pourraient bénéficier d’un contrôle harmonisé au niveau de l’UE, au lieu d’être soumises à des approches nationales divergentes. Cela sera particulièrement apprécié par les entités assujetties opérant dans plusieurs États membres qui n’auront que l’ALBC pour interlocuteur. Les entités surveillées auront un contact direct avec le l’ALBC qui disposera de pouvoirs importants, elles pourront ainsi être mieux accompagnées et elles pourront faire passer certains messages sur ce qui pourrait être amélioré par l’autorité. 

L’impact de l’ALBC sur les entités assujetties se manifestera de manière concrète. Les impacts de la supervision de l’ALBC sont décrites ci-dessous

Impacts de la supervision directe

Impacts de la supervision indirecte

Pour la supervision directe, le processus sera similaire à celui actuellement exercé par l’Autorité de supervision française (Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution), mais sera désormais mené par une autorité européenne. Les équipes de supervision seront composées d’un mélange de personnel de l’ALBC et des superviseurs des autorités nationales compétentes, avec un rôle de coordination assuré par l’ALBC qui dirigera ces équipes.

 

L’ALBC disposera de tous les pouvoirs actuellement détenus par l’Autorité de supervision française, incluant la communication régulière d’informations et la capacité d’effectuer des contrôles sur pièces et sur place. Elle pourra également prendre des mesures administratives, telles que l’émission de recommandations ou la limitation de l’activité économique d’un établissement, et aura le pouvoir d’imposer des sanctions pécuniaires.

 

Concernant la langue de communication, le règlement prévoit une certaine flexibilité. Il sera possible d’envoyer des documents en français, mais un accord pourra être trouvé pour utiliser uniquement l’anglais si cela facilite le travail de l’ALBC.

 

Une attention particulière sera portée à l’équité de traitement dans la prise de décision. Les décisions importantes, notamment celles relatives aux sanctions, ne seront pas prises par l’Assemblée Générale de l’ALBC (composée des superviseurs nationaux), mais par un conseil exécutif. Cette structure vise à éviter que les décisions ne deviennent un débat entre États membres cherchant à préserver leurs intérêts nationaux.

La supervision indirecte exercée par l’ALBC présente des caractéristiques et des impacts spécifiques. 

 

Tout d’abord, il est important de noter que cette supervision indirecte pourra évoluer vers une supervision directe. En effet, si l’AMLA estime, après plusieurs opérations, qu’un établissement n’est pas suffisamment supervisé, elle aura la possibilité de le placer sous sa supervision directe.

 

L’AMLA jouera un rôle crucial dans la convergence des pratiques de supervision à l’échelle européenne. Elle s’efforcera notamment d’harmoniser les méthodes de supervision, comme par exemple les questionnaires QLB (Questionnaire Lutte contre le Blanchiment). Cette harmonisation vise à assurer une approche cohérente et efficace dans toute l’Union européenne.

 

Les activités de l’Autorité de supervision française (Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution) au niveau national seront nécessairement impactées par cette coopération européenne renforcée. 

 

Des aménagements seront à prévoir dans les pratiques et procédures de l’Autorité de supervision française pour s’aligner sur les standards européens établis par l’ALBC. 

 

Cette évolution nécessitera une adaptation des autorités nationales pour assurer une coordination efficace avec l’ALBC et garantir une supervision cohérente du secteur financier en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.

 

b) La coordination et le contrôle des superviseurs nationaux

De plus, l’ALBC aura pour mission de suivre et d’analyser les risques de BC-FT pesant sur le marché intérieur, ainsi que l’échange d’informations à ce sujet. Elle devra aussi coordonner et contrôler les superviseurs nationaux de la LCB-FT du secteur financier. Pour ce faire, elle procèdera à des contrôles périodiques afin de s’assurer que tous les superviseurs financiers accomplissent bel et bien convenablement leurs missions. Elle pourra aussi enquêter sur les manquements systématiques à la surveillance résultant de violations, de la non-application ou de la mauvaise application du droit de l’UE. 

Concernant les superviseurs nationaux de la LCB-FT du secteur non financier, y compris les organismes d’autorégulation, l’ALBC devra coordonner les examens par les pairs des normes et pratiques de surveillance. Elle devra aussi demander aux superviseurs du secteur non financier de veiller au respect du cadre de la LCB-FT dans leur domaine de compétence. L’ALBC aura également la possibilité d’agir en cas de violation ou de non-application du droit de l’UE par des superviseurs du secteur non financier et, lorsque ces violations ne sont pas corrigées conformément aux recommandations de l’ALBC, cette dernière pourra adresser des avertissements aux contreparties concernées des superviseurs du secteur non financier.

Cette coordination des superviseurs nationaux doit être équitable, avec une approche par le risque résiduel, dans le respect de la proportionnalité et dans le but d’une harmonisation géographique.

Par ailleurs, l’ALBC aura aussi pour rôle de faciliter le fonctionnement des collèges de surveillance LCB-FT, tant dans le secteur financier que dans le secteur non financier. Elle devra contribuer à la convergence des pratiques de surveillance et à la promotion de normes élevées en la matière.

c) La coordination des cellules de renseignement financier

L’ALBC pourra également constituer, conjointement avec les cellules de renseignement financier (CRF), un mécanisme de soutien et de coordination pour les CRF. Elle pourra mettre à leur disposition des services informatiques et d’intelligence artificielle afin de renforcer leurs capacités d’analyse des données, ainsi que des outils de partage sécurisé d’informations, y compris en hébergeant le site FIU.net qui permet, entre autres, la diffusion de déclarations de soupçon transfrontières. En effet, il s’agit d’un système informatique spécifique permettant aux CRF de coopérer et d’échanger des informations entre elles et, le cas échéant, avec leurs homologues de pays tiers (à ce sujet, nous renvoyons nos lecteurs vers la deuxième analyse du Package LCB-FT que RegSharp a réalisé dans laquelle une description est fournie du site FIU.net). 

Concernant son rôle de soutien pour les CRF, elle pourra appuyer la réalisation d’analyses communes par les CRF ou demander le lancement de telles analyses lorsque des informations sont portées à son attention par des lanceurs d’alerte ou des journalistes d’investigation

L’ALBC devra partager ces analyses communes avec le Parquet européen et l’OLAF lorsque ces résultats montrent qu’une infraction pénale à l’égard de laquelle le Parquet européen ou l’OLAF pourraient exercer leurs compétences pourrait avoir été commise. 

De plus, les analyses communes pourront être transmises à Europol et Eurojust lorsqu’elles montrent qu’une infraction pénale à l’égard de laquelle Europol et Eurojust pourraient exercer leurs compétences pourrait avoir été commise

En outre, pour pouvoir fournir une assistance optimale aux CRF, le législateur européen prévoit que l’ALBC organise des « examens par les pairs ». Ceux-ci porteront sur « l’adéquation des ressources des CRF, les mesures prises pour garantir l’indépendance et l’autonomie opérationnelles des CRF, les mesures mises en place pour protéger la sécurité et la confidentialité des informations traitées par les CRF, les fonctions liées à la réception des déclarations de transactions suspectes, les fonctions liées aux analyses opérationnelles et stratégiques des CRF et à leur dissémination, ainsi que les dispositifs et pratiques de coopération nationaux et transfrontières des CRF. ». L’objectif de cet examen par les pairs est de permettre à l’ALBC de publier des orientations et des recommandations qui pourront promouvoir les meilleures pratiques recensées et remédier à d’éventuelles lacunes.

Pour permettre la coordination des CRF, chaque CRF pourra déléguer un ou plusieurs membres de son personnel à l’ALBC (appelés « délégués des CRF nationales ») afin d’épauler le personnel de l’ALBC dans toutes les missions liées aux CRF. En outre, l’ALBC aura un rôle de médiateur en cas de différends relatifs à la coopération, y compris l’échange d’informations entre CRF. Elle pourra également adresser des orientations et des recommandations à l’ensemble des assujettis, à l’ensemble des superviseurs nationaux et à l’ensemble des CRF ou à une partie d’entre eux.

Enfin, une question légitime se pose : les déclarations de soupçon se feront-elles auprès de la CRF nationale ou de l’ALBC ? A priori, les procédures mises en œuvre pour effectuer une déclaration de soupçon (DS) ne seront pas fondamentalement modifiées par la mise en place de l’ALBC. Les assujettis continueront d’adresser leurs DS aux CRF nationales, comme c’est le cas actuellement. L’ALBC n’a pas vocation à recevoir directement ces déclarations. Le rôle de l’autorité européenne sera plutôt de coordonner et d’harmoniser les activités des différentes CRF à l’échelle européenne. Cependant, cette coordination ne modifiera pas les relations directes entre les entités assujetties et leur CRF nationale respective. Par exemple, en France, les entités assujetties continueront d’envoyer leurs DS à TRACFIN, qui reste la CRF nationale française. Cette approche vise à maintenir l’efficacité des systèmes nationaux existants tout en renforçant la coordination au niveau européen, permettant ainsi de combiner l’expertise locale avec une vision plus large à l’échelle de l’UE dans la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.

d) Les pouvoirs de surveillance et d’enquête

L’ALBC disposera également de pouvoirs de surveillance et d’enquête. Elle pourra obtenir des documents et informations, effectuer des visites sur place et imposer des sanctions financières allant jusqu’à 10% du chiffre d’affaires annuel de l’entité sanctionnée ou 10 millions d’euros.

Il est intéressant de s’interroger sur l’articulation des pouvoirs de cette future autorité avec celles des autorités nationales. En France, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (Autorité de supervision française) par exemple dispose déjà de ce type de pouvoirs mais il est à noter que les pouvoirs des autorités nationales de surveillance de la LCB-FT varient considérablement d’une autorité locale à une autre, comme cela a été soulevé précédemment par exemple avec la Banque d’Italie et l’Estonie. Dans le secteur non financier, il y a également l’exemple du ministère irlandais de la Justice qui peut donner des instructions pour se conformer ou révoquer les autorisations mais qui n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions administratives, tandis que les contrôleurs danois des professions juridiques n’ont pas le pouvoir d’imposer des sanctions pécuniaires aux professionnels surveillés. Par conséquent, comme l’a expliqué l’ABE dans un de ses récents rapports, toutes les autorités compétentes ne sont pas en mesure de coopérer efficacement avec les parties prenantes nationales et internationales. Le législateur européen a donc décidé de permettre aux entités assujetties de bénéficier d’une définition cohérente des critères et seuils de sanctions.

e) La création de normes

Le législateur européen a souhaité donné un pouvoir de création de normes à l’ALBC, cette dernière devant, pour ce faire, procéder à des consultations publiques ouvertes afin que la société civile (avec notamment le monde universitaire et les journalistes d’investigation) donne ses éventuels conseils. L’objectif de l’attribution d’un tel pouvoir à l’ALBC est de renforcer les normes existantes tout en les rendant plus claires. Ainsi, notamment, elle pourra élaborer des projets de normes techniques de réglementation (RTS) sur la vigilance à l’égard de la clientèle. Ces RTS définiront l’ensemble minimal d’informations que les entités assujetties devront obtenir pour nouer une relation d’affaires avec des clients ou évaluer les relations en cours en fonction du niveau de risque des clients.

De plus, le règlement LCB-FT, analysé par nos soins dans un autre article, prévoit que, sous réserves de garanties appropriées, les entités assujetties puissent se fonder sur les informations relatives au client collectées par d’autres entités assujetties pour procéder à l’identification des clients. L’ALBC sera donc chargée d’élaborer des orientations sur les conditions dans lesquelles le recours à un tiers peut avoir lieu ainsi que sur les rôles et les responsabilités de chaque entité. Pour garantir une surveillance cohérente des pratiques de recours à un tiers dans l’ensemble de l’UE, les orientations permettront également de clarifier comment les superviseurs devraient tenir compte de ces pratiques et vérifier le respect des exigences en matière de LBC-FT lorsque les entités assujetties ont recours à ces pratiques.

En outre, la 6e directive LCB-FT prévoit que l’ALBC publie des orientations sur les critères d’évaluation de l’honorabilité, l’honnêteté, l’intégrité, la connaissance et l’expertise de la direction et des bénéficiaires effectifs.

f) Des pouvoirs s’apparentant à des pouvoirs judiciaires

Par ailleurs, le règlement instituant l’ALBC prévoit l’attribution de pouvoirs s’apparentant à des pouvoirs judiciaires à l’ALBC. Par exemple, il prévoit que ce soit elle qui règle les différends entre autorités nationales sur les assujettis du secteur financier non sélectionnés pour une surveillance directe. Pour ce faire, elle devra tenter de régler les différends par une phase de consultation puis, en cas d’échec, elle devra arrêter une décision imposant à ces superviseurs de prendre des mesures spécifiques ou de s’abstenir de certaines actions afin de régler le problème et de veiller au respect du droit de l’UE.

De plus, elle est chargée de régler les différends entre les superviseurs nationaux non financiers concernant les mesures à prendre à l’égard d’une entité assujettie dans le secteur non financier. Elle devra procéder à une phase de consultation à l’issue de laquelle elle émettra un avis sur la manière de régler le différend.

En outre, certains assujettis peuvent présenter un profil de risque élevé de BC-FT mais ne remplissent pas les critères pour faire l’objet d’une surveillance directe par l’ALBC donc le règlement instituant l’ALBC prévoit de permettre à cette dernière de demander au superviseur national de prendre des mesures spécifiques et de prononcer des sanctions financières à l’encontre d’un tel assujetti.

 

IV. La création d’une base de données LCB-FT

Enfin, le règlement instituant l’ALBC prévoit que cette dernière mette en place une base de données LCB-FT centrale qui contiendra les informations sur les entités assujetties, ainsi que sur les mesures de surveillance prises à leur égard, sous réserve du respect du cadre applicable en matière de protection des données. Un accès rapide aux données et informations pertinentes sur ces entités est nécessaire pour améliorer la surveillance. Cette base de données sera mise à disposition des autorités nationales de surveillance de la LCB-FT et des autorités non LCB-FT. Elle contiendra notamment des informations sur des procédures de retrait d’agrément, des informations sur des évaluations de l’honorabilité et la compétence des actionnaires ou membres de l’organe de direction d’un assujetti, ainsi que des informations statistiques sur les autorités de surveillance et les CRF. Les données à caractère personnel qui seront dans cette base de données seront conservées pendant une durée maximale de 10 ans à compter de leur date de collecte par l’ALBC.

 

V. Les défis

Nous pouvons saluer la mise en place de cette autorité à l’échelle européenne. Toutefois, celle-ci s’accompagne de plusieurs défis.

 

a) Défis de la surveillance directe

La subordination directe d’une entité  par  l’ALBC soulève des inquiétudes légitimes quant à la perception du marché

  • Il existe un risque réel que les entités appartenant à cette catégorie soient automatiquement perçues comme présentant un risque élevé de BC-FT ; 
  • Cette perception pourrait avoir des conséquences significatives, notamment en termes de réputation. Ce risque réputationnel est particulièrement préoccupant car il ne se limite pas au marché domestique, mais s’étend également à l’échelle internationale ; 
  • Pour les entités opérant sur des marchés étrangers ou émettant des titres à l’international, l’impact pourrait être considérable. La réputation d’une entreprise est un actif immatériel crucial, et être étiqueté comme une « entité à risque » pourrait avoir des répercussions négatives sur la confiance des investisseurs, des partenaires commerciaux et des clients ; 
  • Cette inquiétude est d’autant plus fondée que la réputation sur les marchés financiers est souvent basée sur des perceptions, qui peuvent être difficiles à modifier une fois établies. Ainsi, même si la surveillance directe de l’AMLA vise à renforcer les contrôles et à améliorer les pratiques, elle pourrait paradoxalement affecter potentiellement leur position concurrentielle et leur valorisation sur le marché.

 

b) Défis de la surveillance indirecte 

Les entités sous surveillance indirecte resteront principalement sous la supervision des autorités nationales compétentes, ce qui ne représente pas un changement majeur par rapport à la situation actuelle : 

  • L’ALBC s’est engagée à ne pas exercer de supervision directe sur ces entités. Cependant, son rôle ne sera pas négligeable pour autant . En effet, l’AMLA aura la capacité d’émettre des recommandations individuelles à l’intention de ces entités. Si ces recommandations ne sont pas suivies d’effets, ou en cas d’inaction ou de non-respect des règles, l’AMLA pourra demander à l’autorité concernée de prendre des mesures concrètes pour remédier à la situation. Cette approche en deux temps permettra à l’ALBC d’exercer une influence indirecte mais potentiellement significative ; 
  • Il est important de noter que l’efficacité de ce système et l’étendue de l’intervention de l’autorité européenne ne pourront être pleinement évaluées qu’avec le temps et la pratique. L’espace que l’ALBC laissera aux autorités nationales dans la supervision de ces entités reste à définir et pourrait varier selon les situations ; 
  • Les acteurs s’attendent à observer différents scenarii : dans certains cas, l’AMLA pourrait adopter une approche très interventionniste, tandis que dans d’autres, elle pourrait choisir de déléguer davantage aux autorités nationales. Les modalités précises de cette interaction entre l’ALBC et les autorités nationales devraient être clarifiées au fur et à mesure de la mise en œuvre pratique de ce nouveau système de supervision ; 
  • Cette flexibilité dans l’approche de l’ALBC permettra probablement une adaptation aux spécificités de chaque situation, tout en maintenant un cadre cohérent de LCB-FT à l’échelle européenne. 

 

c) Défis liés à la décentralisation 

D’aucuns soulignent le risque d’une trop grande décentralisation dans le système de supervision de l’ALBC, ce qui pourrait présenter un risque d’éloignement entre la perception et la réalité du terrain. Ce décalage potentiel soulève des questions sur l’efficacité et l’efficience de la supervision, en particulier dans la gestion de la distance vis-à-vis des assujettis, qu’ils soient sous supervision directe ou indirecte. Pour atteindre une véritable efficience, l’ALBC devra donc adopter une approche réaliste et pragmatique. Cela implique de trouver un équilibre délicat entre la nécessité d’une supervision harmonisée à l’échelle européenne et le besoin de prendre en compte les spécificités locales et nationales mais aussi l’importance de maintenir un contact étroit avec les entités supervisées pour comprendre leurs réalités opérationnelles.

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